Informacja za 2016r.

[i]  -  patrz  pkt 1.  ppkt 1.2. ,

[ii] - dot. spraw, które wpłynęły do SKO w roku objętym informacją, a do których zastosowanie mają przepisy Ppsa tj. m.in. skargi, skargi kasacyjne, zażalenia i inne, wykonywane w trybie tej ustawy – patrz m.in. przyp.11;

[iii] - decyzje (postanowienia) kończące postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) prowadzone przed SKO jako organem II instancji (w tym art. 134 Kpa) oraz inne wydane w tym postępowaniu np. zawieszenie postępowania – art. 97 § 1 i 98 Kpa lub art. 201 § 1 i art. 204 § 1 Op ;

[iv] - decyzje (postanowienia) kończące postępowanie prowadzone po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydane przez SKO w trybie art. 127 § 3 Kpa oraz decyzje (postanowienia) kończące postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) prowadzone przed SKO jako organem II instancji w trybie art. 221 Op ;

[v] - decyzje (postanowienia) wydane przez SKO jako organ I instancji np. w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa oraz art. 247 § 3 Op) lub wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa oraz art. 240 § 1 Op), postanowienia wydane w trybie art. 65 § 1, art. 66 § 1 i 3 Kpa, art. 169 § 4 Op  oraz inne wydane w tych postępowaniach np. zawieszenie postępowania – art. 97 § 1 i 98 Kpa lub art. 201 § 1 i art. 204 § 1 Op ;

[vi]  - np. postanowienia dot. sporów kompetencyjnych (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa), wyznaczenia organu wskutek wyłączenia (art.25-27 Kpa oraz art.130 i 132 Op), dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (art.31§ 2 Kpa), odmowy przywrócenia terminu (art. 59 § 1 i 2 Kpa), odmowy udostępnienia akt ( art. 74 § 2 Kpa oraz art. 179 § 2 Op), wniosku o wyjaśnienie, uzupełnienie oraz sprostowanie (art.113 Kpa oraz art.213 i 215 Op), wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (art.224 § 3 pkt 2 Op), opłat i kosztów postępowania (dział IX Kpa);

[vii]  -  dot. również postanowień zgodnie z art. 144 Kpa oraz art. 239 Op

[viii]  -  dot. również postanowień zgodnie z art. 126 Kpa oraz art. 219 Op

[ix] -  dot. spraw, które nie zostały załatwione przez SKO w roku objętym informacją ;

[x]  - liczba skarg skierowanych do sądu w stosunku do ogólnej liczby podjętych przez kolegium w roku objętym informacją rozstrzygnięć podlegających zaskarżeniu;

[xi]  - obejmuje inne sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie przepisów Ppsa np. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3), wniosek o sprostowanie omyłki pisarskiej (art. 156), wniosek o uzupełnienie wyroku (art. 157), wystąpienie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4), wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem i o podjęcie zawieszonego postępowania (art. 123-131) czy wznowienie postępowania (art. 270) itd. ;

INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI

1. Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium.

1. Podatki i opłaty lokalne.

W sprawach podatkowych w roku 2016 odnotowano w orzecznictwie przede wszystkim problemy natury proceduralnej, choć występowały także problemy z interpretacją przepisów materialnego prawa podatkowego.

         Liczną grupę uchylanych decyzji stanowiły sprawy udzielania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych (w szczególności umarzania zaległości podatkowych). Chodzi głównie o sposób rozumienia niedookreślonych pojęć zawartych w art. 67a Ordynacji podatkowej „ważny interes podatnika” oraz „interes publiczny”. Daje się zauważyć praktyka niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności świadczących (zdaniem organów I instancji) o braku istnienia wymienionych wyżej przesłanek. Pod tym względem wiele decyzji podatkowych cechowały poważne braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym. W omawianych sprawach organy podatkowe I instancji bardzo często w sposób niewystarczający określały sytuację majątkową podatnika, która, ich zdaniem, pozwala na wywiązanie się z zobowiązań bez konieczności zastosowania instytucji umorzenia. Często też organy podatkowe w ogóle nie odnosiły się do kwoty zaległości podatkowej i odsetek za zwłokę.

         Braki uzasadnienia faktycznego i prawnego dostrzegalne były również w decyzjach ustalających zobowiązania w podatku od nieruchomości wydawanych w oparciu o stan faktyczny odmienny od tego, który był podstawą wymiaru podatku w roku poprzednim. Użycie standardowego „wzorca” decyzji podatkowej z programu komputerowego (de facto pozbawionego uzasadnienia faktycznego) przez organy podatkowe powodowało, że podatnicy składali odwołania od decyzji ustalających zobowiązanie, nie rozumiejąc powodów zmiany wysokości wymiaru podatku.

         Zarówno w sprawach stosowania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych, jak i sprawach wymiaru zobowiązań (gdy stan faktyczny uległ zmianie w porównaniu do roku poprzedniego) zdarzało się, że organy podatkowe nie stosowały dyspozycji w art. 165 i 200 Ordynacji podatkowej. Postępowania podatkowe wszczynane były z urzędu, lecz z pominięciem wydania stosownego postanowienia, a podatnicy nie byli zawiadamiani o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

         Jeśli chodzi o wymiar zobowiązań obciążających przedmioty opodatkowania stanowiące współwłasność kilku osób, powodem uchylania decyzji organów I instancji bywało pomijanie niektórych współwłaścicieli (podatników) i kierowanie decyzji tylko do niektórych z nich. W braku informacji nt. śmierci podatnika organom podatkowym zdarzało się też kierować decyzje podatkowe do osób zmarłych.

         Należy zwrócić również uwagę na częste błędne zastosowanie instytucji nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej głównie poprzez zmianę decyzji ostatecznej i wznowienie postępowania podatkowego. Zdarzało się, że w przypadku zmiany okoliczności faktycznych mających miejsce po doręczeniu decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe, organ podatkowy wznawiał postępowanie zamiast zastosować tryb uregulowany w art. 254 Ordynacji podatkowej. Częściej zdarzały się jednak przypadki odwrotne, kiedy organ zmieniał decyzję ostateczną (art. 254), gdy wychodziły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję.

         Na uwagę zasługują także zagadnienia opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Najczęstsze spory interpretacyjne dotyczyły:

1. sposobu rozumienia pojęcia „względy techniczne uniemożliwiające wykorzystanie przedmiotu opodatkowania do prowadzenia działalności gospodarczej” przy wymiarach podatku dokonywanych do końca roku 2015  (art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych),
2. opodatkowania gruntów i budynków znajdujących się w posiadaniu przedsiębiorcy.

W tych sprawach w części, decyzje samorządowych organów podatkowych pierwszej instancji nie były prawidłowe z uwagi na budzące wątpliwości interpretacyjne ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.

2. Egzekucja  administracyjna

         Wśród spraw z zakresu egzekucji administracyjnej w roku 2016 znalazły się sprawy związane z egzekucją należności wynikających z tytułu opłat dodatkowych za parkowanie, mandatów nakładanych w wyniku stwierdzenia naruszenia przepisów ruchu drogowego, opłat targowych, opłat skarbowych, kar porządkowych, stwierdzonych tytułami wykonawczymi.

Duża grupa spraw zakończyła się utrzymaniem w mocy postanowień organu I instancji w sprawie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione. Odnotowano również zażalenia na postanowienia organu I instancji w tych sprawach, co do których stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego i odmówiono jego przywrócenia.

         Większość spraw dotyczyła jednak kwestii zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nad pojazdami usuniętymi z drogi publicznej, które rozpatrywano na podstawie art. 102 §2 ustaw o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

2. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

               W roku 2016 zakres postępowań prowadzonych na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie różnił się od zakresu z lat ubiegłych i dotyczył wyłącznie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalenia warunków zabudowy oraz przywrócenia poprzedniego sposobu gospodarowania. Znaczna część decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy była uchylana przez Kolegium z powodu dostrzeżenia uchybień natury formalnej – przede wszystkim odnoszących się do nieprawidłowego sporządzenia załączników graficznych do decyzji oraz (co się z tym wiąże) nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Często ustalenia przeprowadzanych w postępowaniu  analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają odzwierciedlenia w postaci odniesienia do zabudowy konkretnych działkach, co uniemożliwia Kolegium dokonanie kontroli odwoławczej. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego zauważone uchybienia odnosiły się przede wszystkim do niewystarczającego wykazania przez organ pierwszej instancji, że realizacja danej inwestycji ma charakter działania o znaczeniu lokalnym, czego wymaga art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. Pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, oświata ( stypendia, pomoc materialna ) dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne.

Sprawy z zakresu pomocy społecznej rozpatrywane są na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 930) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot z pomocy społecznej z dnia 14 lipca 2015r. ( Dz. U. z 2015r. poz. 1058), które weszło w życie z dniem 1 października 2015r.

Wymieniona ustawa daje beneficjentom tej pomocy możliwość korzystania z różnego rodzaju świadczeń pieniężnych takich jak: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania, zasiłek i pożyczka na usamodzielnienie się oraz na kontynuowanie nauki. Natomiast wśród świadczeń niepieniężnych to przede wszystkim usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej oraz pomoc rzeczowa.

 Wśród spraw rozpatrywanych na podstawie tych przepisów należy zwrócić uwagę na większą ilość spraw dotyczących nienależnie pobranych kwot świadczeń i ich zwrotu czy też zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej pomoc społeczną z powodu zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej stron.

Ilość spraw z pomocy społecznej rozpatrzonych w 2016r. wyniosła 678

Zdecydowanie największą liczba odwołań dotyczyła odmowy udzielenia wsparcia finansowego ze środków pomocy społecznej, jak też przyznawania zasiłków w kwotach niższych niż żądania osób zwracających się o tę formę pomocy z uwagi na wciąż ograniczone środki finansowe, jakimi dysponują organy I instancji przy stale rosnącej liczbie osób wymagających pomocy, co powodowało, że nie były w stanie udzielić pomocy w wysokościach zadawalających wnioskującym, dlatego częstokroć beneficjenci otrzymujący świadczenia nie byli zadowoleni z wysokości jak i okresu przyznawania świadczeń.

Dużą grupę odwołań stanowiły decyzje odmawiające przyznanie wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej ze względu na niespełnienie przesłanek dotyczących art. 8 ustawy o pomocy społecznej, tj. przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. W dalszym ciągu nie zostało zmienione kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń z pomocy społecznej (obowiązujące od 1 października 2015r.) dla osoby samotnie gospodarującej 634 zł, a dla osoby w rodzinie 514 zł.

 Wiele kontrowersji w tym zakresie budziło wliczenie do dochodu osób starających się o pomoc społeczną dochodu z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego na podstawie art. 8 ust. 9 ww. ustawy, bo ustawa przyjmuje założenie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Dochód ten ma charakter ryczałtowy i wyliczany jest jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa rolnego, a o włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu ( por. wyroki NSA z 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/1406/00, z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09 oraz z dnia 17 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 1292/09).

Podobnie problematyczne były sprawy dot. uzyskania dochodu jednorazowego mające umocowanie art. 8 ust. 11 ustawy, zwłaszcza dotyczące uzyskanie jednorazowego dochodu ze sprzedaży mieszkania. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji „dochodu jednorazowego” i z tego względu przy wykładni tego pojęcia należy posiłkować się definicją dochodu wskazaną w art. 8 ust. 3 ustawy, co należy rozumieć za dochód przy uwzględnieniu art. 8 ust. 4 ustawy wskazującej jakie składniki nie wlicza się do dochodu. Przy czym należy zaznaczyć, że samo pojęcie dochodu zwarte w art. 8 ust. 3, a także art. 8 ust. 4 też bywało kontrowersyjne. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015r. sygn. akt IV SA/Po 1004/14 zawarto tezę, iż „ wypłata beneficjentowi pomocy społecznej odszkodowania z tytułu doznanego przez niego uszczerbku majątkowego winna być uznana za pozostającą bez wpływu na wielkość dochodu, o jakim mowa art. 8 ust. 3 ww. ustawy, od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Sąd uznał, że samo pojęcie dochodu jak i jego składniki wymienione w art. 8 ww. ustawy świadczą o tym, że winien on mieć charakter przysparzający. By uzyskane świadczenie było uważane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ww. ustawy, musi spełniać łącznie m.in. następujące warunki: przychód winien mieć miejsce w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, musi on podlegać obciążeniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych.

Definicja dochodu zawarta w ustawie o pomocy społecznej podkreśla przysparzający charakter świadczenia spełniającego prawne kryteria dochodu. Akcentuje ona zatem intencję ustawodawcy uważającego za „dochód” tylko świadczenia o przysparzającym charakterze.

 Przy czym stanowisko sądów wskazuje, że uzyskanie środków finansowych ze sprzedaży domu nie może zostać potraktowane jako dochód jednorazowy w rozumieniu art. 8 ust. 11 ustawy, jeśli środki te zostaną przeznaczone na zakup mieszkania, a przemawia za tym konstrukcja zwolnienia podatkowego stosowana w ustawie z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Kolegium zwróciło także uwagę, że z uwagi na brak obowiązku ewidencjonowania kosztów uzyskania przychodu przepisy ustawy o pomocy społecznej uprawniają osobę opodatkowaną zryczałtowanym podatkiem dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne do złożenia oświadczenia przed organem pomocy społecznej o wysokości dochodu, a organy zobowiązane są przyjąć za dochód tej osoby kwotę zadeklarowana w oświadczeniu.

Niejednokrotnie problemem, który pojawił się przy orzekaniu była kwestia niewłaściwego rozliczenia uzyskanego jednorazowego dochodu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, na tle art. 8 ust. 11 i ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 września 2015r. sygn. akt IV SA/Gl 95/15 stwierdził, że „w przypadku określonym w art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej stosuje się podobną regułę jak w art. 8 ust. 11, z tym, że uzyskanego dochodu nie rozlicza się na dwanaście miesięcy, lecz na okres, za który dochód wypłacono”. 

Zaliczenie jednorazowego dochodu uzyskanego przez osobę lub rodzinę w większej wysokości do dochodu osoby lub rodziny powodowało weryfikację decyzji przyznających dane świadczenie poprzez obniżenie wysokości kwoty przyznanego zasiłku lub jej zmianę albo uchylenie decyzji przyznającej daną pomoc społeczną.

Spora liczba spraw dotyczyła weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających świadczenia z pomocy społecznej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W niektórych przypadkach organy wydawały decyzje zmieniające lub uchylające z mocą wsteczną, mimo, iż wspominany przepis art. 106 ust. 5 ww. ustawy z uwagi na konstytutywny charakter decyzji nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia z określonym momentem  (dniem lub miesiącem), w którym zaistniało zdarzenie ją uzasadniające. Brak jest zatem podstaw do wydawania decyzji uchylających lub zmieniających decyzję poprzednią od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc.

Zauważyć należy także, że jest więcej wydawanych decyzji przez organy I instancji orzekających o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Decyzje te często nie uwzględniały rozważenia możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazującego, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie  (...) stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, organy mogą odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej w dalszym ciągu obowiązuje zasada, że w przypadku braku wniosku pracownika socjalnego o zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązania, obowiązkiem organu jest, przed wydaniem decyzji, pouczyć stronę o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem.

Przyjęte jest stanowisko, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby zobowiązanej, pod kątem możliwości zastosowania dobrodziejstw przewidzianych w art. 104 ust. 4 ustawy.

W przypadku, gdy ulga może zostać udzielona zarówno na wniosek strony, jak i na wniosek pracownika socjalnego, a strona wniosek złoży – jej wniosek ma pierwszeństwo.

  Decyzje te były uchylane i przekazywane do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Kolegium analiza regulacji dotyczących udzielania pomocy finansowej z zakresu pomocy społecznej wskazywała, że obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wyznaczają obiektywnych kryteriów ustalania zakresu pomocy społecznej ustalając w tym względzie szeroki zakres luzu decyzyjnego organom rozstrzygającym daną sprawę. Kolegium dostrzegło, że o ile przy decyzjach związanych sprawa była dość prosta, o tyle przy decyzjach uznaniowych  w dalszym ciągu zauważono, że organy pomocy społecznej w sposób lakoniczny uzasadniały swoje decyzje dotyczące zarówno przyznania świadczeń jak i odmowy ich przyznania naruszając normę art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym polegała na sprawdzeniu, czy organ nie nadużył przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania w sprawie, czyniąc te rozstrzygnięcia dowolnymi.

         W tego typu kategoriach spraw dostrzeżono również niedociągnięcia w zakresie prawidłowego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego konkretnych spraw, dotyczyło to zwłaszcza odmowy skierowania do domu pomocy społecznej, czy też odmowy przyznania usług opiekuńczych.

  Sporo problemów interpretacyjnych stwarzał art. 11 ust. 1 i ust 2 ustawy o pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się szerokie granice uznania organów administracyjnych w stosowaniu tego przepisu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015r. I OSK 2740/13 zawarto tezę, że „organ dla zastosowania art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej nie musi wykazać, że spełnienie jego przesłanek było przez stronę zawinione. Generalnie bowiem okoliczności wskazane w tym przepisie mają charakter obiektywny i ich zaistnienie, niezależnie od innych zaszłości, umożliwia organowi w pełni legalne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2”.

         W sprawach z tego zakresu na uwagę zasługuje także kwestia braku zdefiniowania przez ustawodawcę w ustawie o pomocy społecznej określeń takich jak „ gospodarować” tudzież „gospodarstwo domowe”. W ustawie zawarto jedynie pojęcie osoby samotnej, osoby samotnie gospodarującej i rodziny. Dlatego bardzo często organy I instancji miały problemy w ustalaniem wspólnego gospodarowania czy też prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego, zwłaszcza osób nieposiadających własnych dochodów stwierdzających, iż prowadzą odrębne gospodarstwo domowe i zamieszkujących z innymi członkami rodziny.

         Na tle tej ustawy spora część spraw dotyczyła ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustalania jej wielkości.

         Zasady dotyczące ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej zostały określone w art. 61 ust. 1 – 3 ustawy o pomocy społecznej, w którym ustalono kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty uzależnionej jedynie od kryterium dochodowego określonego w ustawie. Z kolei odmowy zwolnienia z tej odpłatności zawarte zostały w art. 64 ww. ustawy. Przy czym brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do uznaniowości jego stosowania. Organy I instancji rozpoznające prośbę o zwolnienia z odpłatności za pobyt w placówce, nie mają obowiązku przyznania takiego zwolnienia, ale mają takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat.

Decyzje wydawane w tym przedmiocie w większości nie nosiły znamion dowolności i wskazywały na kryteria podjętej decyzji.

Jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie egzystować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, o czym stanowi art. 54 ust. 1 ustawy.

Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, zważyć jednakże trzeba, iż nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Wysokość odpłatności ustalany jest zarządzeniem organu wykonawczego gminy. W przypadku, gdy dochody świadczeniobiorcy nie pokrywają w całości kosztów jego pobytu, w dalszej kolejności zobowiązania są jego małżonek, zstępni oraz wstępni. Wyłącznie wtedy, gdy opłaty wnoszone przez wymienione podmioty, których zamknięty katalog zawarty jest w treści art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie pokrywają w całości kosztów pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej lub gdy takich podmiotów brak, odpłatność ponieść musi gmina, z której osoba została skierowana do takiej placówki.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie rozbieżne linie, co do wykreowania się obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. 

Zgodnie z pierwszym z poglądów twierdzi się, że przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zatem nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013r. sygn. akt I OSK 2726/12, z dnia 30 października 2012r. sygn. akt I OSK 653/12, z dnia 9 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 204/10).

Zgodnie z drugim poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1171/09 z dnia 14 września 2011r. sygn. akt I OSK 666/11).

Kolegium podkreśla, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2015r. , sygn. akt IV SA/Gl 129/15 przyjęto stanowisko, że aby mówić o opłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna oraz krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia.

Na uwagę zasługują też sprawy rozpatrywane przez Kolegium dotyczące przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych mających umocowanie w art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usług są bowiem, z jednej strony – rozmiar potrzeb określonego wnioskodawcy, a z drugiej strony – możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej. Należy podkreślić, że organy działając w ramach uznania administracyjnego, często ich rozstrzygnięcia miały charakter i cechy dowolności. Zakres swobody działania organów wynikał z przepisu prawa materialnego, to jest art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Jak stwierdził WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 3.07.2014r., sygn. akt III SA/Gd 252/14 przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie usług mają charakter uznaniowy w części odnoszącej się do ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia.

       Na podkreślenie zasługują także sprawy normowane przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity z dnia 21 czerwca 2013 r. Dz. U. z 2013 r. poz. 966) mimo małych odsetek spraw rozpatrywanych przez Kolegium. Celem tego dodatku jest niewątpliwie wsparcie osób będących w trudnej sytuacji materialnej, których przez to nie stać na ponoszenie kosztów związanych z mieszkaniem, stanowiącym podstawową potrzebą. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił warunki i kryteria jakie muszą zostać spełnione, aby wniosek w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego mógł być uwzględniony. Do warunków tych należą: tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 ustawy; spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisach art. 3 ustawy; odpowiednia wielkość lokalu określona z uwzględnieniem tzw. normatywnej powierzchni lokalu w art. 5 ustawy. Wszystkie te warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zasadnie podnosi się w judykaturze, że uprawnienie do tej formy wsparcia oparte jest o kryterium dochodowe gospodarstwa domowego, a nie o kryterium majątkowe. Zdolność do regulowania należności związanych z kosztami mieszkania zależy od zasobów finansowych, opartych na przepływach pieniężnych, a nie stanu majątkowego. Pogląd taki wyrażony został w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 września 2013r., sygn. akt II SA/Sz 666/13. Podobnie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 3 września 2015r., sygn. akt II SA/go 455/15 (publ. na stronie orzeczenia .nsa.gov.pl). Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przy określaniu dochodu uprawniającego na podstawie art. 3 ust. 3 zdanie 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do uzyskania dodatku mieszkaniowego należy uwzględnić wszystkie przychody, które na gruncie obowiązujących przepisów mogą być pomniejszane o koszty ich uzyskania oraz składkę na ubezpieczenie społeczne i chorobowe, a to oznacza, że nie wszystkie przychody faktycznie możliwe do uzyskania będą mogły być podstawą do ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o dodatek. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie 1 ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu 2 tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów nie podlegających wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu 1 terminu "wszelkie przychody", a jest tylko wskazaniem rodzajów świadczeń socjalnych, które nie mają wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy.

Kolegium podkreśla także, że w niektórych przypadkach odmowa podpisania umowy najmu jednoznacznie przesądzała, że wnioskodawca nie był osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bowiem w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie posiada on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. 

Z zakresu spraw rozpoznawanych na podstawie tej ustawy nastąpił znaczny spadek ilości wnoszonych odwołań w tym zakresie. Kolegium głównie utrzymywało w mocy decyzje organów pierwszej instancji, gdyż nie pozostawiono organom w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego.

Natomiast powodem uchylenia zaskarżonych decyzji była  w dalszym ciągu nieusprawiedliwiona nadinterpretacja art. 7 ust. 3 ww. ustawy w przypadku ustalenia rażącej dysproporcji pomiędzy wykazanymi w deklaracji niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym osób ubiegających się o dodatki mieszkaniowe.

Warto podkreślić, że z decyzją przyznającą dodatek mieszkaniowy ściśle powiązano nowy rodzaj finansowego wsparcia najuboższych: zryczałtowany dodatek energetyczny- świadczenie wprowadzone z dniem 1 stycznia 2014r. na podstawie wprowadzonej definicji „odbiorca wrażliwy energii elektrycznej” wynikającej ze zmienionego Prawa energetycznego (Dz. U. z 2013r., poz. 984) i co do zasady – przyznawany na okres na jaki przyznano dodatek mieszkaniowy.

W systemie przepisów pomocowospołecznych znajduje się ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ) skierowana do osób i rodzin wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. Świadczenia rodzinne, w szczególności zaś zasiłek rodzinny i dodatki do niego, są bowiem formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach, celem zaś ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wsparcie rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, wychowującej dzieci, w tym uczęszczające do szkoły i niepełnosprawne.

Duża liczba spraw napływających do Kolegium dotyczyła odmowy przyznania zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami z uwagi na nie spełnienie przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy, zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł, ust. 2 stanowi, iż w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł. Wysokość wskazanych kwot jest od 1 listopada 2015r. ustalona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015r. poz. 1238). Kolegium dostrzega, iż w dalszym ciągu występują problemy związane z ustalaniem dochodu utraconego i dochodu uzyskanego (art. 5 ust. 4,ust. 4a i ust. 4b ustawy).

Nowym wprowadzonym do katalogu świadczeń rodzinnych w myśl art. 2 pkt 5 ustawy świadczeniem jest świadczenie rodzicielskie. Świadczenie to zostało wprowadzone do systemu świadczeń rodzinnych na mocy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r., poz. 1217), która w tym zakresie weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.

Świadczenie rodzicielskie (uregulowane w Rozdziale 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych) przyznawane jest na podstawie art. 17c ustawy i przysługuje osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Uprawnieni do pobierania tego świadczenia są więc bezrobotni, studenci, a także osoby wykonujące prace na podstawie umów cywilnoprawnych.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 17c ust. 8 ustawy osobie uprawnionej do świadczenia rodzicielskiego przysługuje: 1) w tym samym czasie jedno świadczenie rodzicielskie bez względu na liczbę wychowywanych dzieci; 2) jedno świadczenie rodzicielskie w związku z wychowywaniem tego samego dziecka. Oznacza to, że nawet w sytuacji opieki osoby uprawnionej nad więcej niż jednym urodzonym dzieckiem (nawet gdy w trakcie jednego porodu urodzono dwoje i więcej dzieci), przysługuje wyłącznie jedno świadczenie rodzicielskie, do tego w tym samym czasie. Ponadto dostrzega się niepodzielność uprawnienia z uwagi na przypisanie jednego świadczenia do tego samego dziecka.

Ustawa w art. 17c ust. 9 wymienia natomiast przypadki, w których świadczenie rodzicielskie nie przysługuje wskazując, że taka sytuacja ma miejsce m.in., gdy w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy). Przepis ten zatem wyłącza prawo do świadczenia rodzicielskiego w przypadku, gdy uprzednio w stosunku do tego samego dziecka zostało już ustalone prawo do innego świadczenia rodzinnego, m.in. w sytuacji ustalenia w związku z opieką nad tym samym dzieckiem świadczenia pielęgnacyjnego.

Jako podstawę odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego organy I instancji wskazują przepis art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych tj. z dnia 13 stycznia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Wskazując na zbieg uprawnień w przypadku świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do sprawowania opieki w przypadku różnych dzieci.

Kolegium za nieprawidłowe uznało takie stanowisko stwierdzając, że w żadnym przepisie ustawodawca nie wprowadził ograniczenia uprawnień do świadczenia rodzicielskiego w przypadku zbiegu z uprawnieniami do innych świadczeń przysługujących na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku różnych dzieci.

Dokonując wykładni przepisu art. 27 ust. 5 ustawy należy zwrócić uwagę na to, że celem tego uregulowania jest w istocie ustanowienie - dla osób uprawnionych do otrzymywania co najmniej dwu z wymienionych w ust. 5 świadczeń – prawa do wyboru jednego z tych świadczeń, tego które uprawniony zamierza otrzymywać. Przy czym "zbieg uprawnień", o którym mowa w ww. przepisie należy rozumieć jako sytuację, w której ta sama osoba jest uprawniona równocześnie do co najmniej dwu wskazanych tam świadczeń, przysługujących na tego samego podopiecznego (np. dziecko).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że "wskazany w art. 27 ust. 5 ustawie zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Innymi słowy przytoczony wyżej przepis art. 27 ust. 5 ustawy dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Nie można bowiem przyjąć, że z punktu widzenia normy zawartej w art. 27 ust. 5 ustawy, istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie. Komentowany przepis stanowi bowiem o zbiegu uprawnień, które nie mogą być rozpatrywane bez badania przesłanek uprawnień w przypadku świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, które są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnym podmiotem" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 158/16, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, świadczenie rodzicielskie i świadczenie pielęgnacyjne są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnym podmiotem, a zatem wyłączenie wynikające z art. 27 ustawy ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 617/16, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejne nowe świadczenie z zakresu polityki rodzinnej państwa stanowi świadczenie wychowawcze. Z dniem 1 kwietnia 2016r. weszła w życie ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z dnia 11 lutego 2016r. (Dz. U. z 2016r. poz.195) określająca warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Przeznaczeniem świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Stosownie do art. 5 ust. 1 świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie.

Przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uzależnione zostało od spełnienia kryterium dochodowego /gdy dochód nie przekracza 800 zł "netto" na osobę lub 1200 zł "netto" (w rodzinach wychowujących niepełnosprawne dziecko)/. Pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014.

W art. 2 pkt 16 ustawy zawarto definicję rodziny, zgodnie z którą przez rodzinę należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Z powyższego wynika, iż pojęcie "rodziny" na gruncie ww. ustawy zostało zdefiniowane poprzez wyliczenie osób wchodzących w jej skład i jednocześnie przez wyłącznie osób niestanowiących tej rodziny.

W świetle powyższego rodzic może uwzględnić dziecko w składzie rodziny (a także wystąpić z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na to dziecko), jedynie, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki - pozostawania dziecka na utrzymaniu rodzica oraz wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem.

A zatem definicja „rodziny” zawarta w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez wprowadzenie wymogu wspólnego zamieszkiwania oraz „osób pozostających na utrzymaniu” w przeciwieństwie do ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnia nie tylko status prawny, ale również stan faktyczny. Powyższe powoduje, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego jest wskazanie spośród wyżej wymienionych podmiotów osób tworzących na gruncie konkretnego stanu faktycznego rodzinę.

Omawiając kwestię rodziny wskazać należy również, że ustawodawca na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przewidział sytuacje, gdy dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców - art. 2 pkt 16 zdanie trzecie ustawy, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W takiej sytuacji, jeżeli dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Innymi słowy, na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dziecko może być zaliczone do dwóch odrębnych rodzin. Warunkiem takiego uznania jest jednak bycie pod opieką naprzemienną obojga rodziców orzeczoną przez sąd.

Konsekwentnie Kolegium nie podziela stanowiska organów I instancji, które odmawiają przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka wobec faktu zawarcia nowego związku małżeńskiego (bądź pozostawiania w związku nieformalnym) przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku /art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych/ Kolegium w tym zakresie podziela stanowisko prezentowane w wielu wyrokach sądów administracyjnych, które oceniając zgodność z prawem decyzji w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka uznały, że fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica samotnie wychowującego dziecko nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego mając na względzie wyżej wskazane regulacje konstytucyjne uznać należy, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku małżeńskim (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Bd 191/11; WSA w Olsztynie z dnia 26 października 2010r., sygn. akt II SA/Ol 782/10; WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010r., sygn. akt II SA/Lu 353/10; WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II SA/Bd 776/09; WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 489/08 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Kolegium rozpatrzyło szereg odwołań orzekając o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu wskazując, iż przysługuje do każdego zasiłku, tj. osobno na każde z dzieci /na podstawie art. 8 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych/. Kluczowe znaczenie w tej kwestii ma uchwała podjęta przez NSA w składzie siedmiu sędziów w dniu 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13. W uchwale tej wskazano, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.

4. Gospodarka nieruchomościami.

        W dalszym ciągu, podobnie jak w latach poprzednich, liczną grupę spraw rozstrzyganych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (jednolite teksty Dz. U. 2015 poz. 1774 ze zm. oraz Dz. U. 2016 poz. 2147 ze zm) stanowiły odwołania od decyzji ustalających opłaty adiacenckie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z ich podziałem oraz wynikające z uchwalenia planu miejscowego i zbyciem nieruchomości.

W orzecznictwie organów pierwszej instancji podstawowym uchybieniem w wyżej wskazanym zakresie jest częstokroć brak w uzasadnieniu wydanej decyzji jakiejkolwiek oceny operatu. Do rzadkości należy przekazanie zastrzeżeń przekazywanych przez strony rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się do zarzutów.

W sprawach z zakresu opłat ciągle istotne problemy orzecznicze sprawia ocena operatów szacunkowych stanowiących podstawę decyzji. Ocenę tę utrudnia brak obowiązujących standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami

W 2016 roku podobnie, jak miało to miejsce w 2015 r. obserwowana jest rozbieżność stanowisk sądów administracyjnych w zakresie oceny prawidłowości szacowania nieruchomości po podziale na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Za aktualne w ocenie Kolegium uznać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2015 roku, sygn. akt I OSK 480/14, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość.

Kolejnym zagadnieniem rozpatrywanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku są wnioski o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Wzrost wartości opłaty rocznej wynikający z załączonych operatów jest wysoki, koszt sporządzenia drugiego operatu na zlecenie strony jeszcze wyższy, stąd tak istotne jest znaczenie mediacji przez Kolegium, która w większości wypadków umożliwia zawarcie ugody.

5. Ochrona środowiska, ochrona przyrody oraz sprawy związane z gospodarką odpadami.

Ochrona przyrody:

         W roku 2016 praktycznie wszystkie postępowania prowadzone na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dotyczyły wydawania zezwoleń na wycinkę drzew lub nakładania kar za tę wycinkę bez wymaganej prawem decyzji. W tym zakresie nie odnotowano żadnych nowych problemów w stosunku do tych, które pojawiały się w latach ubiegłych. Kwestie sporne wiążą się jak zawsze z uznaniowym charakterem decyzji w sprawie wycinki drzew i spowodowaną z tym koniecznością wyważenia interesu strony, w stosunku do interesu publicznego, jakim jest ochrona środowiska naturalnego. W ciągu roku zaobserwowano zmieniającą się linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która dotyczy ustalenia kręgu stron w sprawach o wydanie zezwoleń na usunięcie drzew. Obok dotychczasowo przyjmowanych stron, takich jak posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń przesyłowych, posadowionych na terenach, na którym rosną drzewa, w judykaturze pojawiła się tendencja do przyznawania interesu prawnego z różnych względów (i z uwzględnieniem specyfiki danej sprawy) również innym osobom, będącym właścicielami nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 557/15).

Ochrona środowiska:

          W zakresie ochrony środowiska większość spraw prowadzonych przez Kolegium dotyczyła ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku zauważone problemy były podobne jak w ubiegłym roku 2015 i dotyczyły przede wszystkim:

- ustalenia kręgu stron postępowania. Przykładowo pod uwagę były brane wyłącznie osoby, których nieruchomości położone były na obszarze ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji, z pominięciem osób będących właścicielami nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania poniżej  wartości normatywnych,

- sposobu uzasadniania orzeczeń przez organy pierwszej instancji (z uwagi na dodatkowe wymogi w tym zakresie wynikające z art. 85 ust. 2 ustawy ooś),

- oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zauważono tendencję do „pomijania” przez organy pierwszej instancji tych postanowień planu, które wiązałyby się z koniecznością stwierdzenia niezgodności przedsięwzięcia z MPZP,

- odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań z uwagi na naciski społeczne, bez powołania się na jedną z przyczyn określonych w art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 – 3, które zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Gd 312/11, albo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 1383/11, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl) są wyłącznymi podstawami odmowy wydania pozytywnej decyzji środowiskowej,

- niestosowania się przez organy pierwszej instancji do ocen prawnych i wskazań wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, po uchylaniu decyzji pierwszoinstancyjnych i decyzji Kolegium przez ten Sąd.

       W roku 2016 pojawiła się również zauważalna tendencja dotycząca prób wzruszania w trybach nadzwyczajnych, a przede wszystkim w trybie stwierdzenia nieważności, decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla elektrowni wiatrowych. Nadto miał miejsce przypadek uchylenia decyzji środowiskowej z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), z uwagi na dodatkowe wymogi dotyczące odległości siłowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej.

       Całościowa analiza problemów na gruncie orzekania w roku 2016 r. w sprawach środowiskowych wykazała, że poza dodatkowymi kwestiami odnoszącymi się do prób wzruszania decyzji ostatecznych oraz wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, problemy prawne pozostają podobne do tych, które miały miejsce w latach ubiegłych.

6. Prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy.

          W kategorii spraw objętych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych do najczęściej występujących należały:

-  wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w czasie wykraczającym poza określony w zezwoleniu jego zarządcy. Uzasadnione wątpliwości w praktyce orzeczniczej wynikają, jak w poprzednich latach, z działań organów gmin przy podejmowaniu z urzędu postępowań administracyjnych w sprawie naliczeń kary za cały okres faktycznego zajęcia pasa drogowego. Problematyczne na tle powyższej ustawy jest ustalenie opłaty za lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

- odmowa wydania zezwoleń na lokalizację i urządzenie zjazdu z drogi publicznej na działkę bądź wjazdu z działki na taką drogę. Rozstrzygnięcia Kolegium obejmowały rozstrzygnięcia obejmujące ocenę, czy organy gmin przy wydawaniu decyzji odmownych nie przekraczały granic uznania administracyjnego..

-  dochodzenie przez organ gminy bądź uprawniony podmiot zwrotu koniecznych wydatków ( wynagrodzenia ) za usunięcie i przechowywanie pojazdów mechanicznych.

Wśród tych spraw istotną część problematyki stanowił widoczny spór stron, co do prawidłowości ustalenia wysokości należnych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Podobnie jak w poprzednich latach istotne znaczenie przypisać można braku jasnej regulacji dotyczącej podstaw ustalenia wysokości opłaty należnej podmiotom odpowiedzialnym za usunięcie i przechowanie pojazdów mechanicznych.

W dalszym ciągu przedmiotem licznych spraw były postępowania odwoławcze związane z ustawą z dnia 19 stycznia 2013r. o kierujących pojazdami z jednoczesnym stosowaniem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w tym spraw dotyczące:

- skierowania na badania lekarskie i psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami,

- wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy bądź cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami,

- skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje.

Podobnie jak w latach poprzednich, na co warto zwrócić uwagę, dla odwołujących się istnieją wątpliwości w zakresie stosowania art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Strony w odwołaniach, mimo jednoznacznego orzecznictwa sądów administracyjnych, domagają się od Kolegium badania zasadności wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, mimo że jest to kompetencja organu ruchu drogowego.

Istotną część orzecznictwa stanowiły również sprawy zatrzymania prawa jazdy na trzy miesiące w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W wielu przypadkach podstawę zarzutów odwoławczy stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta podyktowana jest krótkim terminem na wydanie decyzji przez organ I instancji i obserwowanym naruszeniem prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym

2. Działalność pozaorzecznicza Kolegium – opiniowanie aktów prawnych, zgromadzenia krajowe i regionalne SKO, szkolenia, wydawnictwa, współpraca z innymi organami państwa i instytucjami.

1. Poważnych zaległości w rozpatrywaniu spraw nie było.
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w roku 2016 złożyło 2 skargi kasacyjne na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył w 2015r. 10 spraw. W 5 sprawach oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, w 1 sprawie uchylił wyrok WSA do ponownego rozpoznania, w 4 sprawach umorzył postępowania.
3. W roku 2016 w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Słupsku przeprowadzono kontrolę archiwum zakładowego. Zaleceń pokontrolnych Archiwum Państwowe w Koszalinie nie wydało.
4. W okresie sprawozdawczym Prezes Kolegium nie wydał postanowień sygnalizacyjnych.
5. Działalność pozaorzecznicza Kolegium:

         Ważnym zagadnieniem w działalności pozaorzeczniczej Kolegium było podejmowanie działań na rzecz podnoszenia poziomu orzecznictwa administracyjnego oraz podnoszeniu kwalifikacji i poziomu wiedzy prawniczej przez członków i pracowników Kolegium. Osiągnięciu tych celów służył m. in. udział członków Kolegium w konferencjach organizowanych przez Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych oraz inne kolegia w kraju.

         W dniach 1-3 czerwca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku tradycyjnie było organizatorem konferencji szkoleniowej w Rowach dla członków etatowych i prezesów samorządowych kolegiów odwoławczych. Szkolenie poświęcone było m. in. znaczeniu przepisów regulujących zagadnienia ładu przestrzennego, warunkom dopuszczającym wydanie decyzji wynikającym z art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,  świadczeniom rodzinnym i wychowawczym, pieczy zastępczej oraz uwagom i wnioskom dotyczącym decyzji wydawanym przez SKO w świetle wyroków NSA.